SEGURANÇA PÚBLICA E FEDERALISMO COOPERATIVO: O papel constitucional da guarda municipal.

 

A redemocratização brasileira, culminada com a Constituição de 1988, marcou um ponto de inflexão no desenho institucional do Estado, conferindo aos municípios uma inédita autonomia política e administrativa^[1]. Essa transformação não apenas os consolidou como entes federativos plenos, mas também, pavimentou o caminho para sua participação mais ativa em áreas estratégicas, como a segurança pública.

O atual texto constitucional, expressamente, prevê que a República Federativa do Brasil é “[…] formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”^[2], esclarecendo no Título III – Da Organização do Estado, que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”^[3].

Por algum tempo, foi construído o entendimento de que a segurança pública seria uma competência apenas da União e dos Estados. No entanto, a agenda de segurança urbana passou a exigir, sobretudo nas últimas décadas, uma abordagem mais integrada e multiescalar. A reconfiguração constitucional federativa dos Municípios foi importante para as novas possibilidades de cooperação e coordenação intergovernamental local, especialmente em áreas que demandam ação conjunta, à exemplo da segurança pública.

Diante da escalada da violência urbana, especialmente a partir dos anos 1990, com a complexidade do crime organizado e das facções, com sobrecarga das forças policiais federais e estaduais, cresceu o reconhecimento da necessidade de incorporar os municípios. A inclusão das guardas municipais no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), promovida pela Lei Federal nº 13.675/2018, foi um passo importante para implementação de políticas públicas integradas e o reconhecimento mais amplo das atribuições constitucionais da força de segurança local.

O surgimento e fortalecimento das Guardas Municipais constituem parte central de uma nova lógica de gestão pública da segurança, fundada nos princípios do federalismo cooperativo e solidário.

O federalismo cooperativo, tal como delineado pela doutrina e jurisprudência constitucional, pressupõe a superação da rigidez na divisão de competências típicas do modelo dualista. No lugar da segmentação estanque, propõe-se a atuação colaborativa entre União, Estados e Municípios, tanto na formulação quanto na execução de políticas públicas essenciais — entre elas, a segurança^[4]. Já o federalismo solidário avança nessa lógica ao reconhecer as desigualdades estruturais entre os entes e instituir deveres compensatórios, de apoio técnico e financeiro, especialmente aos municípios com menor capacidade institucional.

Isso é particularmente relevante considerando que a maioria dos municípios brasileiros, especialmente os de pequeno porte, possui baixa capacidade institucional e orçamentária para enfrentar os desafios da segurança de forma isolada, sendo necessária uma ação compensatória por parte dos Estados e da União.

O princípio da solidariedade exige que a atuação dos entes federativos vá além da cooperação técnica e operacional paritárias e recíprocas, passando a incluir responsabilidades distributivas e compensatórias, orientadas pela justiça federativa e pela promoção da igualdade substancial entre os cidadãos, independentemente da sua localização territorial. Como exemplo, citamos a previsão da Lei Federal 13.675/2018, que impõe à União o dever de apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, quando não dispuserem de condições técnicas e operacionais necessárias à implementação do SUSP.

Na ADC 38-DF e na ADI 5538-DF, o relator, Ministro Alexandre de Moraes, destacou a importância da atuação integrada e cooperativa dos entes federativos no enfrentamento à criminalidade violenta e organizada, afirmando:

“[…] união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais, pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública”.

Ao final do voto, reconheceu a legitimidade do porte de arma de fogo pelas Guardas Municipais, esclarecendo que:

“[…] seja pelos critérios técnico-racional em relação com o efetivo exercício das atividades de segurança pública, número e gravidade de ocorrências policiais, seja pelo critério aleatório adotado pelo Estatuto do Desarmamento número de habitantes do Município, a restrição proposta não guarda qualquer razoabilidade”.

Dentro dessa lógica, ganha força a ideia de integração de uma política nacional de segurança pública, que trace as diretrizes de como o Estado atuará para prover o direito fundamental do cidadão à segurança. Destaquem-se os consórcios e convênios públicos destinados à formação e treinamento das forças policiais, para que possam responder aos desafios da violência de forma concertada. Nesse sentido, a Prefeitura de João Pessoa, recentemente, anunciou parceria com a ACADEPOL/PB, para a primeira turma de formação da Guarda Civil Metropolitana[5].

Essa abordagem integrada é coerente com os princípios do federalismo cooperativo e solidário, que pressupõe a colaboração entre o governo central e os governos subnacionais em torno de objetivos comuns e a superação das barreiras institucionais e orçamentárias que podem comprometer a efetividade das políticas públicas.

Em abril de 2025, o Governo Federal apresentou a PEC 18/2025[6] (PEC da Segurança) com o objetivo de: constitucionalizar o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), atualmente amparado por lei ordinária (Lei 13.675/18); assegurar o papel da União no planejamento e coordenação de uma política nacional da segurança pública; e, ampliar as competências de órgãos de segurança, como a Polícia Federal (PF). A proposta também prevê a inclusão das guardas municipais no rol dos órgãos de segurança pública, permitindo-lhes exercer policiamento ostensivo e comunitário, sob controle externo do Ministério Público.

Vale registrar que, no fim de maio de 2025, o Senado aprovou a PEC 37/2022[7], de autoria do Senador Veneziano Vital do Rêgo (MDB/PB), para incluir as guardas municipais e os agentes de trânsito entre os órgãos de segurança pública com previsão expressa no art. 144, da Constituição Federal.

A ideia não é nova. Paula Rodriguez Ballestero[8], em artigo publicado em 2014, destacava a existência de um Plano Nacional de Segurança Pública em que, desde 2004, idealizava-se um Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). No entanto, a autora afirma que “o jogo político estabelecido desde a época da constituinte, a partir de lobbies corporativistas e lideranças locais nas negociações político-partidárias e nos arranjos federativos sobre a área de segurança”, retardaram a implementação de uma política integrada de segurança pública (SUSP).

Para além das negociações política, legislativa e discussões travadas dentro das universidades, conforme se verá a seguir, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) vêm construindo jurisprudência firme sobre o papel constitucional da Guarda Municipal, especialmente após a aprovação da Lei Federal nº 13.675/2018, que finalmente instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e incluiu as Guardas Municipais no Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS).

Esse cenário normativo e institucional, construído a partir da promulgação da Lei nº 13.675/2018 e da ampliação do papel dos municípios na segurança pública, demandou também uma interpretação constitucional capaz de conferir estabilidade jurídica e coerência federativa à atuação das Guardas Municipais. Nesse sentido, as cortes superiores passaram a desempenhar papel central na consolidação dessa nova arquitetura institucional, conferindo respaldo normativo às transformações em curso. É a partir dessa atuação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que se estrutura a compreensão atual sobre as competências das Guardas Municipais no âmbito do SUSP, conforme se detalhará a seguir.

 

 

A Evolução Jurisprudencial da Competência da Guarda Municipal: Integração ao SUSP e Federalismo Cooperativo na Segurança Pública.

As atribuições das guardas municipais têm sido objeto de intensa e divergente reflexão jurisprudencial e doutrinária no Brasil. Compreende-se que, à luz do art. 6° e art. 144, § 8º da Constituição Federal de 1988, a segurança é um direito social fundamental do cidadão e a Constituição prevê a faculdade do ente municipal para instituição de guardas civis, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. Tradicionalmente vistas com funções eminentemente patrimoniais, a evolução legislativa e jurisprudencial tem paulatinamente ampliado a compreensão sobre seu papel na segurança pública, culminando em decisões paradigmáticas do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Destaca-se, nesse percurso, a decisão proferida pelo STF, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 995-DF[9], julgada em 28.03.2023, que consolidou a interpretação de que as guardas municipais, quando regularmente criadas e estruturadas por lei local, integram de forma legítima o Sistema Único de Segurança Pública – SUSP, nos termos da Lei Federal nº 13.675/2018. O acórdão, relatado pelo Ministro Alexandre de Moraes, reconheceu que a atuação das guardas municipais deve ser entendida dentro de uma lógica de cooperação e complementaridade com os demais órgãos de segurança pública. A decisão assentou que, embora não se confiram às guardas as atribuições típicas das polícias militar e civil (sobretudo a investigação e persecução penal), sua atuação na segurança urbana preventiva é essencial e constitucionalmente protegida.

Corroborando tal entendimento, o Superior Tribunal de Justiça, por meio do voto do Ministro Rogério Schietti, no Habeas Corpus 830.530/SP[10], também reconheceu que as guardas municipais exercem função de segurança pública, especialmente na tutela do patrimônio municipal. No entanto, sublinhou-se que tal competência é delimitada, não se equiparando à das polícias ostensivas ou judiciárias, e deve ser exercida nos estritos limites legais, sem usurpar funções investigativas, exclusivas da Polícia Civil ou ações de repressão penal próprias da Polícia Militar.

O marco mais recente e relevante, com virada da jurisprudência, foi o julgamento do Tema 656, da Repercussão Geral (RE 608.588/SP[11]), no qual o STF firmou a tese de que é constitucional o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive o policiamento ostensivo e comunitário, desde que respeitadas as competências dos demais órgãos do art. 144 da Constituição. Essa decisão representa um ponto de inflexão importante na interpretação do papel das guardas, reconhecendo sua atuação ostensiva como legítima, dentro do escopo de sua função de proteção dos bens e serviços municipais.

Nesse julgamento, também se resolveu outra questão crucial para o caráter republicano do exercício das atribuições ostensivas pelas Guardas Municipais: a definição do órgão público competente para realizar seu controle externo. De forma clara e reiterada, ao interpretar o art. 129, inciso VII, da Constituição Federal, o STF reafirmou que “as guardas municipais estão sujeitas à supervisão do Ministério Público, para garantir que suas ações sejam realizadas de acordo com a lei” (RE 608.588, Tema 656).

Assim, a responsabilidade pelo controle externo da Guarda Municipal está resolvida no plano jurídico-constitucional, já que esse entendimento dá força jurídica ao controle externo pelo Ministério Público, o que inclui fiscalizar eventuais abusos ou desvios de finalidade. Os desafios práticos e institucionais, nesse campo, permanecem quanto a sua implementação, já que a construção de uma prática fiscalizatória dependerá de nova organização administrativa do Ministério Público.

A definição do Ministério Público como órgão de controle externo das Guardas Municipais tem se refletido também em recomendações administrativas com efeitos concretos na prática institucional. Nesse sentido, o Ministério Público de São Paulo, por meio da Procuradoria-Geral de Justiça e da Corregedoria-Geral, expediu o Aviso nº 055/2025-PGJ-CGMP, orientando os membros com atribuição para o controle externo da atividade policial a instaurarem procedimentos administrativos específicos de acompanhamento da atuação das Guardas Municipais. A medida, com fundamento na Resolução nº 934/2015-PGJ-CPJ-CGMP, institucionaliza o exercício do controle externo concentrado, podendo ter como referência a portaria expedida pelo GAESP da Capital paulista, que atua com base nessa lógica de supervisão funcional coordenada e preventiva^[12]

Na ADPF 1.214-SP[13], sob a relatoria do Min. Flávio Dino, o Supremo Tribunal Federal, mais uma vez, consolidou o entendimento constante dos pronunciamentos anteriores da Corte, reafirmando que as Guardas Municipais exercem atividade de segurança pública, sendo-lhes permitido o policiamento ostensivo e comunitário preventivo, embora, equivocadamente, a meu ver, não tenha permitido a alteração do nome da “Guarda Municipal” de São Paulo, para “Polícia Municipal”, justificando-o nas nomenclaturas adotadas em todos os ordenamentos legais, desde a Constituição até o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei Federal 13.022/2014).

Assim, o entendimento de que as Guardas Municipais não possuiriam atribuição de polícia de segurança, nem mesmo a ostensiva, foi finalmente superado pela realidade social que demandou uma atuação presente das forças de segurança de forma local.

A despeito dos antigos entendimentos do mundo jurídico, essa mudança já vinha ocorrendo no plano fático, sendo denominada por Marco Antônio Rodrigues[14], de “conversão institucional”, tendo em vista que desde o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI – Lei Federal 11.530/07), as Guardas Municipais vinham sendo chamadas a participar das ações de polícia ostensiva.

Em sua dissertação em Ciência Política, pela Universidade de São Paulo (USP), Rodrigues[15] analisa a reforma da segurança pública no Brasil, utilizando o conceito teórico de “conversão institucional”, desenvolvido por James Mahoney e Kathleen Thelen. Este conceito refere-se a situações nas quais instituições permanecem formalmente iguais, mas são reinterpretadas ou aplicadas de formas distintas das originalmente previstas. No contexto brasileiro, o autor destacou que esse processo ocorre principalmente com as Guardas Municipais que, desde os anos 2000, foram induzidas pelo governo federal a atuarem para além de suas competências originais, exercendo funções típicas de polícia ostensiva.

Toda essa construção jurisprudencial encontra amparo na doutrina clássica do Direito Administrativo, que distingue entre polícia administrativa e polícia judiciária. Conforme ensina José dos Santos Carvalho Filho^[16], a primeira tem caráter preventivo e geral, voltado à proteção da ordem e dos direitos coletivos, enquanto a segunda tem natureza repressiva e está relacionada à apuração de infrações penais. A atuação das Guardas Municipais, conforme prevista no art. 144, § 8º, da Constituição e definida no art. 2º do Decreto nº 11.841/2023, insere-se no âmbito da polícia administrativa, com função preventiva e ostensiva, sem se confundir com a polícia judiciária, que permanece sob responsabilidade das polícias civis e federal.

Vale salientar que o entendimento ultrapassado de que as guardas municipais não exerciam atividade ostensiva, não guardava coerência com o fato de o constituinte prescrever como sua finalidade institucional a segurança local dos bens, serviços e instalações dos Municípios (art. 144, § 8°da CFRB). Como pensar numa força de segurança, sem que se conceda a esta força estatal, autorizada a segurar as armas do Estado (ADC 38-DF e ADI 5538-DF), a função ostensiva (repressiva)?

A responsabilização conjunta dos entes federativos na promoção da ordem e segurança pública é uma diretriz que se harmoniza à repartição de competências e concretiza os objetivos fundamentais do Estado federativo brasileiro. O reconhecimento institucional das guardas como atores legítimos do pacto federativo brasileiro representa não apenas a valorização do ente municipal, mas também o fortalecimento da lógica de subsidiariedade, tão cara ao constitucionalismo federativo, como assevera Leonam Liziero[17].

A evolução da jurisprudência constitucional e infraconstitucional brasileira tem reconhecido, de forma acertada, o papel das guardas municipais como agentes públicos de segurança, dentro de suas atribuições específicas, não por outro motivo, a PEC 37/2022, que inclui as guardas municipais entre os órgãos que compõem as forças de segurança. Trata-se de um reconhecimento que prestigia a autonomia municipal, reforça a proteção de direitos fundamentais e materializa, na prática, os ideais de um federalismo cooperativo voltado à promoção da ordem pública democrática, eficiente e inclusiva.

Não havendo mais controvérsia quanto ao controle externo e a atribuição ostensiva, a regulamentação e incorporação das guardas municipais ao SUSP se apresenta como medida óbvia e necessária para consolidar um modelo de federalismo cooperativo no Brasil, no qual a segurança pública deixa de ser um monopólio estadual ou federal, ganhando dimensões territoriais mais amplas e adaptáveis à realidade local dos municípios.

 

 

 

 

A Urgência da Regulamentação Municipal do SUSP: Integração Federativa e Efetividade na Gestão da Segurança Pública Nacional.

Como bem salientado por Tércio Ferraz Jr.[18], “Faz mister uma política nacional de segurança pública, para além da transitoriedade dos governos e arredada de toda instrumentalização clientelística”, para concluir que:

[…] devemos conscientizar-nos de que os temas da segurança pública não pertencem apenas às polícias, mas dizem respeito a todos os órgãos governamentais que se integram, por via de medidas sociais de prevenção ao delito. A comunidade não deve ser afastada, mas convidada a participar do planejamento e da solução das controvérsias que respeitem a paz pública.

A crise da segurança pública no Brasil tem se revelado tanto um desafio técnico-operacional, quanto institucional e federativo. O modelo constitucional consagrado no art. 144 da Constituição Federal de 1988, estruturou a segurança pública como responsabilidade comum dos entes federados, mas a ausência de coordenação e a fragmentação na gestão dos recursos e competências têm comprometido a efetividade das ações públicas.

Diante desse cenário, destaca-se a importância da regulamentação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), instituído pela Lei Federal nº 13.675/2018, como condição necessária à gestão democrática e cooperada da segurança.

A operacionalização do SUSP, nos termos do art. 20, da Lei 13.675/2018, exige que os entes federados não apenas reconheçam suas funções dentro do sistema, mas que formalizem essa adesão por meio de legislação própria, criando Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social, permitindo a articulação das informações entre União, Estados e Municípios. Como bem analisou Rodrigues[19], essa articulação é expressão de um processo de “conversão institucional”, anteriormente explicitado, no qual práticas antes restritas ganham legitimidade por serem “interpretadas e executadas de novas maneiras”.

Essa necessidade se faz ainda mais premente considerando a experiência histórica de um padrão de segurança pública dual e desequilibrado, que oscila entre centralizações federais e ações fragmentadas nos municípios, como demonstrado por Amaro Tavares Lima[20]em sua análise da segurança pública no Brasil.

No seu trabalho de pesquisa sobre Governabilidade e o padrão dual da segurança pública no Brasil, Amaro Tavares Lima[21] afirma que o Brasil adotou um modelo híbrido (centralização e descentralização) das ações das forças policiais, numa tentativa das elites políticas em garantir a governabilidade diante das complexas pressões internas (tensões sociais e regionais) e externas (influências internacionais), buscando equilibrar estabilidade política e controle social. Ao final da pesquisa, conclui que esse modelo dual deixou um legado cujas tensões entre centralização e descentralização sobre governança e segurança duram até hoje. Essa fragmentação de decisões locais, destoantes do conjunto, compromete a eficiência no uso dos recursos públicos, fomenta sobreposição de funções e dificulta a atuação integrada dos diferentes órgãos de segurança.

É nesse contexto que se insere a guarda municipal como ator legítimo e necessário à política de segurança urbana local. A Lei Federal nº 13.022/2014, que instituiu o Estatuto Geral das Guardas Municipais, já prevê nos artigos 3º e 5º, a possibilidade de atuação em regime de cooperação com os demais órgãos de segurança pública. De forma especial, destacamos o mais recente Decreto nº 11.841, de 21 de dezembro de 2023, o qual regulamentou a cooperação das guardas municipais com os órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal, deixando clara a sua atribuição ostensiva preventiva.

A articulação operacional prevista no SUSP também garante às guardas municipais um papel ativo na prevenção à violência e no patrulhamento de áreas de interesse local, sobretudo quando as ações são embasadas em dados e coordenadas interinstitucionalmente.

A regulamentação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) no âmbito municipal deve estar fundamentada não apenas na Constituição Federal, na Lei Federal nº 13.675/2018, mas igualmente na legislação municipal específica. O objetivo da norma local é integrar oficialmente as ações de segurança pública entre União, Estados e Municípios, promovendo atuação coordenada, sistêmica e harmônica entre os diversos órgãos e garantindo a proteção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Ademais, a ausência de regulamentação municipal do SUSP limita a capacidade dos municípios de acessar recursos federais, estabelecer convênios e participar efetivamente dos Conselhos de Segurança Pública e Defesa Social, instrumentos essenciais para uma governança democrática e responsiva da segurança.

Portanto, urge que os municípios brasileiros editem leis locais[22] que regulamentem sua inserção no SUSP, dispondo sobre a organização da guarda municipal, a criação de conselhos e ouvidorias, e os mecanismos de articulação com as forças policiais estaduais e federais. Somente assim será possível transpor o atual modelo fragmentado e implementar uma segurança pública orientada por princípios de eficiência, transparência e participação cidadã.

 

 

A necessidade e importância do treinamento das guardas municipais

A consolidação das Guardas Municipais como atores legítimos no sistema de segurança pública brasileiro se deu em paralelo a um processo de ampliação institucional iniciado com a redemocratização e impulsionado por políticas públicas federais, como o Plano Nacional de Segurança Pública e o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI). No entanto, essa expansão de competências não foi acompanhada, de modo sistemático e uniforme, por investimentos compatíveis na formação e capacitação dos profissionais que integram essas corporações.

No plano municipal, é notória a precariedade orçamentária e institucional que limita a estruturação adequada das Guardas, com deficiências em concursos públicos, carreiras mal regulamentadas, baixa profissionalização e ausência de políticas continuadas de qualificação. Essas fragilidades comprometem diretamente a capacidade dos entes locais de responder, com eficiência e legitimidade, às novas atribuições que lhes foram conferidas.

Além disso, o Brasil apresenta profundas desigualdades regionais e sociais que impactam diretamente a atuação cotidiana das Guardas Municipais, especialmente nas periferias urbanas marcadas por vulnerabilidade social, desigualdade racial e baixos índices de desenvolvimento humano. Em um contexto de acentuada assimetria federativa, é inadequado supor que um modelo único de formação atenda às necessidades de realidades tão distintas.

A ausência de currículos adaptados ao território e à diversidade das demandas locais acarreta descompassos entre a formação recebida e os desafios concretos enfrentados nas ruas. Nesse sentido, a formação profissional das Guardas Municipais deve ser pensada como instrumento não apenas técnico, mas de inclusão, justiça social e fortalecimento da cidadania, promovendo uma atuação mais eficaz, humana e territorialmente sensível.

Em artigo publicado na Revista Brasileira de Segurança Pública, Paulo A. S. Texeira[23] fez um estudo sobre “Processos de treinamento no uso da força policial na região sudeste”(Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo), em decorrência da “[…] preocupação demonstrada pelo Comando da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) em estudar com maior profundidade treinamento policial voltado para o uso da força”[24].

A pesquisa de Paulo Texeira (2009) mostrou uma defasagem entre as necessidades operacionais, os recursos teóricos (treinamento) e materiais (armamentos e equipamentos de proteção) disponíveis, além de identificar um descompasso entre teoria e prática, já que os treinamentos estavam voltados, muitas vezes, para o uso extremo da força, embora a realidade operacional exija mais mediação e resolução de conflitos.

Esses achados evidenciam um problema estrutural mais amplo: o predomínio, nas academias de formação policial, de um modelo militarizado e centrado na lógica da repressão. Essa abordagem ancora-se na ideia ultrapassada do “inimigo interno”, historicamente associada ao período autoritário, cuja permanência simbólica e metodológica ainda se manifesta em práticas institucionais no Brasil.

Para além de suas limitações funcionais, esse modelo colide com os princípios do Estado Democrático de Direito, pois naturaliza o uso da força como resposta primeira, hierarquiza rigidamente as relações de comando e esvazia a autonomia crítica do agente de segurança pública. Estruturas formativas baseadas em disciplina militar excessiva tendem a gerar profissionais menos propensos à escuta, à negociação e à observância dos direitos fundamentais. Esse tipo de formação, ao invés de preparar os agentes para o atendimento humanizado e resolutivo das demandas cotidianas, reforça condutas coercitivas, pouco ajustadas às necessidades de mediação e prevenção.

Em contraste com esse paradigma repressivo, o policiamento comunitário emerge como uma alternativa mais eficaz e socialmente legitimada, baseada na proximidade com a população e na construção de vínculos de confiança. Trata-se de um modelo que reposiciona o agente de segurança como mediador de conflitos e promotor de cidadania, superando a imagem tradicional do policial como mero executor de coerção.

A presença territorial das Guardas Municipais, voltada à proteção de espaços públicos e à atuação preventiva, é compatível com esse modelo e reforça seu potencial como instrumento de promoção da segurança democrática. A adoção de práticas baseadas na escuta ativa, na corresponsabilidade social e na atuação articulada com a comunidade permite não apenas prevenir delitos, mas também fortalecer o sentimento de pertencimento e confiança institucional.

Para que esse novo paradigma se consolide, é imprescindível ampliar a dimensão humanística da formação dos agentes, com ênfase nas ciências sociais aplicadas, na ética pública e no reconhecimento das múltiplas formas de vulnerabilidade presentes nos territórios urbanos. Disciplinas voltadas à sociologia da violência, às relações sociais e ao respeito aos direitos fundamentais são essenciais para preparar profissionais capazes de compreender os contextos em que operam e de agir com discernimento, empatia e compromisso democrático.

Modelos formativos excessivamente técnicos, dissociados da realidade social e das exigências do atendimento comunitário, produzem agentes com baixa capacidade de mediação e pouca sensibilidade diante das desigualdades que caracterizam o cotidiano brasileiro. Por isso, é fundamental que os currículos contemplem avaliações de impacto que levem em conta a conduta ética, a eficácia na resolução de conflitos e a aceitação social da atuação policial, como critério de qualidade das instituições de segurança.

É preciso, portanto, investir em formação das forças policiais para inclusão de treinamentos regulares, módulos de mediação de conflitos, utilização de armamentos menos letais e equipamentos alternativos, em especial, para a Guarda Municipal que será responsável pelo policiamento preventivo e comunitário das instalações e bens municipais.

O próprio Estatuto Geral das Guardas Municipais destaca a necessidade de formação das Guardas Municipais e reforça em seu art. 12: “É facultada ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal”, deixando claro a distinção do teor substantivo desse treinamento que não deve ter viés militar, como se observa do teor do § 3°, art. 12: “[…] não pode ser o mesmo destinado à formação, treinamento ou aperfeiçoamento das forças militares”. A Guarda Municipal tem * necessidade de * formação específica, de treinamento para uso da força de segurança estatal, que lida diretamente com os cidadãos locais.

Rodrigues e Santos[25] destacam que o modelo vigente nas academias é conservador e voltado para a repressão, com foco no “inimigo interno”, não tendo acompanhado as transformações sociais e as demandas da cidadania. Percebe-se que há uma dissociação entre o que é ensinado nas academias e as necessidades reais enfrentadas no cotidiano dos profissionais de segurança, destacando-se, mais uma vez, a necessidade de incorporação nos currículos de competências voltadas à mediação de conflitos, respeito aos direitos humanos e à construção de uma cultura de paz.

O aprimoramento da formação das Guardas Municipais exige, igualmente, uma abordagem mais rigorosa quanto ao tratamento doutrinário e normativo. A bibliografia especializada utilizada no debate acadêmico deve ser continuamente qualificada, considerando a relevância e a atualidade dos autores e suas inserções no campo da segurança pública e da educação policial.

É preciso distinguir produções empíricas, avaliações institucionais e ensaios teóricos, inserindo-os criticamente no contexto da reforma policial brasileira. No plano jurídico, a compreensão do papel das Guardas Municipais deve partir de uma leitura sistemática do art. 144 da Constituição Federal, especialmente do § 8º, que estabelece a possibilidade de os municípios constituírem guardas destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações.

Com o advento da Lei 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), essa atuação foi reconhecida como função de segurança pública com ênfase preventiva e comunitária. O Decreto 11.841/2023, por sua vez, reforçou a diretriz de integração das Guardas ao Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), atribuindo a elas papel ativo nas ações de prevenção e mediação de conflitos, o que impõe exigências formativas compatíveis com essas finalidades.

Nesse contexto, é relevante destacar que diversos países, especialmente aqueles organizados sob regimes federativos, têm desenvolvido modelos de formação policial descentralizados, buscando maior articulação entre as particularidades locais e os princípios universais dos direitos humanos. Tais experiências geralmente valorizam a integração entre conteúdos técnicos-operacionais e disciplinas das ciências humanas, com atenção especial à ética, à sociologia, ao direito e à mediação de conflitos.

Em muitas dessas iniciativas, observa-se a presença de instituições de ensino superior na formulação e execução dos currículos formativos, além de metodologias voltadas ao fortalecimento da confiança pública, ao respeito à diversidade e à promoção de uma cultura de paz. Esses modelos de formação priorizam o policiamento de proximidade, a escuta ativa da comunidade e o desenvolvimento de competências voltadas à prevenção, ao invés da mera repressão, como forma de consolidar práticas de segurança compatíveis com os valores democráticos.

No Brasil, ainda que com limitações estruturais, iniciativas como os cursos promovidos pela Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública (RENAESP) e o PRONASCI 2 vêm demonstrando que é possível articular formação técnica com ênfase na cidadania, especialmente quando desenvolvidos em parceria com instituições de ensino superior, centros de pesquisa e movimentos sociais.

Essa articulação entre formação qualificada e compromisso democrático é indispensável para assegurar a legitimidade da atuação das Guardas Municipais no contexto do Estado de Direito. A legitimidade institucional não decorre apenas da legalidade formal das ações, mas da percepção social de justiça, competência e respeito aos direitos fundamentais. A formação técnica e humanística dos agentes é, portanto, um vetor direto de construção de confiança institucional, contribuindo para a accountability horizontal (entre órgãos do Estado) e vertical (perante a sociedade).

A ausência de qualificação adequada compromete a efetividade do controle social, gera conflitos judiciais recorrentes e amplia o fosso entre instituições de segurança e as comunidades que deveriam proteger. Em contrapartida, programas de formação que priorizam a mediação, a ética pública e os direitos humanos tendem a produzir agentes com maior capacidade de resposta democrática, sensibilidade social e disposição para o diálogo — aspectos centrais para a consolidação de uma segurança pública orientada ao cuidado, e não à intimidação.

A inserção de disciplinas humanísticas, especialmente as relacionadas aos direitos humanos, cidadania e sociologia da violência, é fundamental para garantir uma atuação mais democrática e participativa dos agentes de segurança pública. A ausência ou insuficiência desse tipo de treinamento pode gerar práticas inadequadas, conflitos institucionais e judiciais, além de comprometer a efetividade da segurança cidadã.

 

 

A consolidação da capacitação técnico-humanística das Guardas Municipais

A reformulação da formação das Guardas Municipais deve contemplar, de maneira integrada, tanto as competências operacionais necessárias ao enfrentamento das demandas cotidianas quanto os conhecimentos humanísticos indispensáveis à atuação em uma sociedade plural e desigual.

A dimensão técnica — que abrange o domínio de protocolos, equipamentos e práticas de patrulhamento — precisa ser complementada por uma formação crítica e reflexiva, que habilite os agentes a lidar com situações complexas de forma ética, proporcional e voltada à prevenção de conflitos. A articulação entre esses dois eixos formativos é fundamental para assegurar não apenas a eficácia da atuação, mas também sua legitimidade social e constitucional.

Nesse sentido, iniciativas já desenvolvidas no Brasil demonstram que é possível avançar em modelos de formação mais equilibrados. Programas como a Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública (RENAESP) e ações vinculadas a políticas públicas federais, a exemplo do PRONASCI, buscaram conciliar capacitação técnica com conteúdos voltados à cidadania, aos direitos humanos e à justiça social.

Essas experiências revelam que investimentos bem orientados podem produzir resultados concretos na qualificação do serviço policial e na sua aceitação pelas comunidades atendidas. O reconhecimento da legitimidade da Guarda Municipal pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente no julgamento da ADI 38-DF, reforça a urgência de estruturar programas formativos que correspondam às exigências institucionais e sociais do novo papel assumido por essas corporações.

A superação do modelo tradicional baseado exclusivamente em hierarquia, disciplina e uso da força exige o fortalecimento de uma cultura institucional que valorize a escuta, a empatia e o compromisso com os direitos fundamentais.

Para isso, é imprescindível que as políticas públicas de segurança incorporem diretrizes curriculares nacionais e locais que priorizem a interdisciplinaridade, a formação continuada e a avaliação permanente dos resultados formativos. O desenvolvimento de uma segurança pública verdadeiramente democrática e eficaz depende, em larga medida, da qualidade da formação daqueles que a executam em nome do Estado.

 

 

Conclusão

As decisões recentes do Supremo Tribunal Federal — especialmente no julgamento do RE 608.588 (Tema 656) e da ADPF 995/DF — eliminaram quaisquer dúvidas quanto à natureza das Guardas Municipais como órgãos de segurança pública, com atribuições legítimas de policiamento ostensivo, preventivo e comunitário, desde que respeitadas as competências constitucionais das demais polícias. Igualmente, ficou definido que o Ministério Público é o órgão responsável pelo controle externo da atividade policial exercida por essas corporações.

Esse marco jurisprudencial consolida o papel das Guardas Municipais no âmbito do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), alinhando-se aos princípios do federalismo cooperativo e solidário, nos quais a atuação articulada entre União, Estados e Municípios é condição essencial para a eficácia das políticas públicas de segurança.

Resta evidente que os municípios não são meros coadjuvantes, mas protagonistas indispensáveis na construção de um modelo de segurança pública condizente com os preceitos do federalismo cooperativo brasileiro. A atuação das Guardas Municipais, à luz da jurisprudência e da evolução normativa, reafirma o potencial transformador de um sistema federativo baseado na corresponsabilidade, no diálogo interinstitucional e na valorização da realidade local.

Superada, portanto, a insegurança jurídica quanto às competências das Guardas, o grande desafio que ora se impõe é de natureza formativa e institucional, ultrapassada está a lógica fragmentada e centralizadora que historicamente marcou a segurança pública no Brasil.

A problemática atual reside na qualificação das forças de segurança municipais, que devem ser capacitadas para atuar de forma preventiva junto às comunidades, com base em abordagem humanizada, técnica e sensível às realidades locais. Isso exige a estruturação de políticas públicas voltadas à formação contínua, à criação de escolas de governo e à superação dos modelos militares tradicionais ainda predominantes em muitas academias.

A consolidação das Guardas Municipais como protagonistas da segurança urbana é um passo decisivo para a efetivação de uma política pública democrática, descentralizada e compatível com as diretrizes constitucionais do Estado brasileiro.

Nesse cenário, a consolidação de políticas integradas, fundadas na justiça federativa e na solidariedade entre os entes federativos, revela-se como caminho necessário para uma segurança pública eficiente, democrática e alinhada aos direitos fundamentais. Ao reconhecer a Guarda Municipal como ator legítimo e estruturante do Sistema Único de Segurança Pública, o Estado brasileiro dá um passo importante rumo à efetivação de uma ordem pública mais justa, inclusiva e republicana.

 

 

 

 

 

[1] “Ainda que somente tenha sido elevado ao nível de ente federativo em 1988, a autonomia municipal está umbilicalmente relacionada à essência do federalismo brasileiro: Desde 1926, com a Reforma da Constituição de 1891, o atentado à autonomia municipal poderia ser motivo de decretação de intervenção federal. Como já anteriormente mencionado, a autonomia municipal encontra fundamento teórico-histórico na doutrina do pouvoir municipal e se constitui, no sistema federativo de 1988, não somente em autonomia administrativa, mas sobretudo em autonomia política, que defendo ser uma noção mais abrangente. Autonomia municipal, portanto, significa os poderes de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração.”

LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Federalismo e Estado Federal: Teoria, História e Dogmática Constitucional. Sankoré: Rio de Janeiro, 2024.

[2] Art. 1°, da CFRB

[3] Art. 18, da CFRB

^[4] Cooperative federalism is explained by its own name, with two basic ideas supporting it. The first is that there is no system of division of competences like the one existing in dual federalism, since the Union and the Member States were placed in opposite fields in the development of their attributions. The second is that there is a space for sharing themes that can be dealt with both by the central sphere and by the Member States acting together. LABANCA, Marcelo. Federalism, The Principle of Solidarity and the Third Stage in the Division of Competences. In: Solidarit international law. London/UK: Routledge, 2022.

^[5] JOÃO PESSOA. Secretaria de Comunicação (SECOM). Prefeitura inicia curso de formação para os aprovados no concurso da Guarda Civil Metropolitana Disponível em: https://www.joaopessoa.pb.gov.br/noticias/prefeitura-inicia-curso-de-formacao-para-os-aprovados-no-concurso-da-guarda-civil-metropolitana/. Acesso 06 jun. 2025.

^[6] BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição n° 18, de 2025. Altera os art. 21, art. 22, art. 23, art. 24 e art. 144 da Constituição, para dispor sobre competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios relativas à segurança pública. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2891161&filename=PEC%2018/2025. Acesso em: 6 jun. 2025

^[7] BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição nº 37, de 2022. Altera o art. 144 da Constituição Federal, para incluir as guardas municipais e os agentes de trânsito entre os órgãos que compõem a segurança pública. Brasília, DF: Senado Federal, 2022. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/155346. Acesso em: 6 jun. 2025.

^[8] BALLESTERO, Paula Rodriguez. Gestão de Políticas de Segurança Pública no Brasil. Revista Brasileira de Segurança Pública. São Paulo V. 8, n. 1, 6-22 Fev/Mar 2014. Disponível em: https://revista.forumseguranca.org.br/rbsp/article/view/353/173. Acesso 6 jun. 2025.

^[9] STF – ADPF: 995 DF, Relator.: Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 28/09/2022, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-196 DIVULG 29/09/2022 PUBLIC 30/09/2022. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15361728612&ext=.pdf. Acesso em 06 jun. 2025.

^[10] STJ – HC: 830530 SP 2023/0201198-8, Relator: Ministro ROGERIO SCHIETTI CRUZ, Data de Julgamento: 27/09/2023, S3 – TERCEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 04/10/2023). Disponível: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/SiteAssets/documentos/noticias/HC%20830530%20-%20Voto%20do%20min.%20Rogerio%20Schietti%20Cruz.pdf. Acesso em 06 jun. 2025.

^[11] STF – RE: 608588 SP 9034981-58.2007 .8.26.0000, Relator.: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 23/05/2013, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 07/06/2013Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=3832832. Acesso em 06 jun. 2025.

^[12] SÃO PAULO (Estado). Ministério Público Estadual. Aviso nº 055/2025-PGJ-CGMP, de 29 jan. 2025. Recomenda a instauração de procedimento de acompanhamento para exercício do controle externo da Guarda Municipal. Disponível em: https://www.mpsp.mp.br/w/do-11-02-2025#:~:text=Aviso%20n%C2%BA%20055/2025%20%2D%20PGJ%2DCGMP%2C%20de%2029/01/2025. Acesso em: 30 jun. 2025.

^[13] STF – ADPF: 1214 SP, Relator.: FLÁVIO DINO, Data de Julgamento: 13/04/2025, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 11/04/2025 PUBLIC 14/04/2025 https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15375817170&ext=.pdf. Acesso em 06 jun. 2025.

[14] RODRIGUES, Marco Antônio da Silva. Conversão institucional na reforma da segurança pública no Brasil. 2011. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011.p. 50.

[15] RODRIGUES, Marco Antônio da Silva. Conversão institucional na reforma da segurança pública no Brasil. 2011. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011.p. 50.

[16] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª Edição Revista, ampliada e atualizada até 30.06.2006. Rio de Janeiro. Lúmen Júris, 2009. p. 71

[17] LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Federalismo e Estado Federal: Teoria, História e Dogmática Constitucional. Sankoré: Rio de Janeiro, 2024. p. 125.

[18] FERRA JR., Tércio Sampaio. Interpretação e estudos da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 102.

[19] RODRIGUES, Marco Antônio da Silva. Conversão institucional na reforma da segurança pública no Brasil. 2011. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p. 33.

[20] LIMA, Amaro Tavares de. Governabilidade e o padrão dual de segurança pública no Brasil (1831–1850). 2004. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2004

[21] LIMA, Amaro Tavares de. Governabilidade e o padrão dual de segurança pública no Brasil (1831–1850). 2004. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2004, p. 107.

^[22] O Município de Dona Inês (PB) instituiu o SUSP municipal por meio da Lei Ordinária Municipal Nº. 1007/2024, de 21 de junho de 2024, criando a Política Municipal de Segurança Pública e Defesa Social (PMSPDS) “com a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, e do Município, em articulação com a sociedade”. Disponível em: https://transparencia.pmdonaines.pb.gov.br/wp-content/uploads/2024/06/Lei-Municipal-no-1007-de-2024-INSTITUI-O-SISTEMA-UNICO-DE-SEGURANCA-PUBLICA.pdf. Acesso em 06 jun. 2025.

[23] Paulo Teixeira é oficial superior da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro e especialista em políticas públicas de justiça criminal e segurança pública (UFF). Foi Subchefe da Assessoria Técnica de Assuntos Especiais, do Gabinete do Comando Geral da PMERJ. Atualmente coordena os Conselhos Comunitários de Segurança do Rio de Janeiro

^[24] TEIXEIRA, Paulo Augusto Souza. Processos de treinamento no uso da força para policiais militares da Região Sudeste: uma análise preliminar. Revista Brasileira de Segurança Pública, São Paulo, ano 3, n. 4, p. 6–19, fev./mar. 2009, p. 8.

^[25] RODRIGUES, Carlos Roberto Guimarães; SANTOS, José Vicente Tavares dos. Ensino policial e segurança cidadã: algumas reflexões sobre a formação dos profissionais da segurança pública. Revista Brasileira de Segurança Pública, São Paulo, v. 16, n 1, 2022, ed. especial. Disponível em: https://revista.forumseguranca.org.br/rbsp/article/view/1483. Acesso 30 mai. 2025.